N° 15, février 2007

Le système social français :
face aux blocages internes et à la mondialisation, une remise en cause du modèle ?


Amélie Neuve-Eglise


Au début organisée sous forme de centres caritatifs dispersés et non coordonnés nés d’initiatives de divers mécènes, l’aide sociale en France a progressivement été prise en charge par le secteur public pour s’institutionnaliser progressivement sous la forme d’un Etat-providence, dont les fondations principales ont été posées après la Seconde Guerre Mondiale. Son fonctionnement trouve sa source dans deux modèles théoriques d’ "Etat social " définis par Esping-Andersen [1] , qui sont à la fois le modèle bismarckien allemand financé par les cotisations salariales et dont le montant des prestations versées est proportionnel au revenu, et le modèle beveridgien des britanniques, fondé sur la fourniture de prestations uniformes à l’ensemble des citoyens et financé par l’impôt. Le modèle social français, que l’on pourrait définir par l’ensemble des institutions, mécanismes et pratiques permettant de prémunir les citoyens contres certains risques de l’existence (chômage, maladie…) est donc hybride, et essentiellement orienté vers la promotion d’une plus grande justice sociale et la réduction des inégalités.

L’aide sociale est un droit inscrit dans la Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948 [2] et, en France, tout citoyen répondant à certains critères y a automatiquement droit. Dans les années 1950, ce pays a progressivement mis en place un système garantissant le versement de prestations et offrant également à chacun l’accès à des services sociaux spécifiques gérés par de multiples administrations et institutions au niveau national et local. Les caractéristiques du "modèle social français" - un haut niveau de protection sociale, une protection forte des salariés, et un accès universel aux services publics - se sont alors progressivement affirmées. Cependant, face aux lourds déficits affichés par les administrations sociales et aux bouleversements induits par la mondialisation, ce système fait l’objet de nombreuses critiques dont nous tenterons d’ébaucher les principaux aspects. En ce début de millénaire et cinquante ans après son sacre, les jours de l’Etat-providence sont-ils désormais comptés ?

L’Etat-providence, fournisseur de prestations du berceau à la tombe

En France, le système d’aide sociale a été récemment décentralisé et le versement des différentes prestations est géré soit au niveau national, départemental, ou communal, et ce dans l’optique d’accroître l’efficacité du système et de mieux s’adapter aux besoins de chacun. A titre d’exemple, les minima légaux des aides versées sont déterminés par l’Etat ; cependant, les collectivités locales demeurent libres de les augmenter selon leurs ressources, mais non de les diminuer en-deça de ce même minima fixé au niveau national.

Les politiques pour l’emploi mises en place au cours des dernières décennies se sont révélées incapables d’enrayer la hausse du taux de chômage qui demeure aujourd’hui proche des 10 %.

Ce système est financé par tout un ensemble de taxes et d’impôts directs et indirects, incluant notamment la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA, 126 milliards d’euros), la Contribution Sociale Généralisée (CSG, 75 milliards d’euros), l’Impôt sur le Revenu (IR, 57 milliards d’euros), l’Impôt sur les Sociétés (41 milliards), ou encore la Taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP, 19 milliards) [3]. En outre, selon l’INSEE [4], l’ensemble des prestations sociales versées a représenté un budget de 480 milliards d’euros en 2004, somme essentiellement financée par les cotisations sociales [5]. Divers organismes sont chargés de gérer le versement d’aides financières, ou de fournir des prestations non monétaires à certaines catégories de citoyens, tel que l’ANPE pour ce qui concerne l’aide à la recherche d’emploi.

La priorité du dispositif d’action sociale français : la lutte contre le chômage et l’exclusion

Un grand nombre de réglementations et prestations sont liées au domaine professionnel, et visent notamment à garantir à chaque travailleur des conditions de vie décentes en fixant un salaire minimum (SMIC), et à indemniser les chômeurs durant une certaine période afin d’empêcher leur exclusion de la société et les aider à se réinsérer au sein du marché du travail.

Dans le cadre de la lutte contre le chômage, des dispositifs spécifiques ont également été mis en place afin d’aider certaines catégories de personnes à s’insérer sur le marché du travail, notamment les jeunes (avec la création des emplois jeunes), les personnes handicapées (notamment au travers des Centre d’Aide pour le Travail), ou encore certains chômeurs de longue durée (notamment au travers des Contrats d’insertion-Revenu minimum d’activité (CI-RMA) créés en 2004).

De façon générale, le dispositif d’aide aux chômeurs peut être séparé en deux catégories. Il existe en premier lieu le régime d’assurance chômage [6], destiné aux personnes ayant perdu leur emploi et qui ont préalablement cotisé lors de l’exercice d’une activité professionnelle, et où les indemnisations versées sont calculées au prorata du salaire précédent ; en parallèle et pour remédier à certaines insuffisances du premier régime, l’Etat français a mis en place un système de solidarité destiné à intervenir et à aider financièrement ceux qui ne sont plus ou pas pris en charge par le régime évoqué précédemment. Outre les aides financières versées, l’Etat a également instauré un système d’aide au retour à l’emploi, notamment au travers l’ANPE [7]. L’aide financière accordée aux chômeurs et la durée d’indemnisation n’ont cessé de diminuer depuis la fin des années 1970, et de façon plus notable à la suite de la crise des années 1990 qui a contribué à creuser le déficit des organismes gestionnaires du système d’assurance chômage [8] : ce dernier étant essentiellement financé par les cotisations salariales et patronales, l’augmentation du chômage a réduit le volume des cotisations versées en même temps qu’il a entraîné une explosion des demandes d’indemnisation, remettant ainsi en cause la viabilité du système. Aujourd’hui, en vue de réduire le volume des indemnités versées, plusieurs dispositifs ont été adoptés dont, en 2005, la diminution du montant des allocations chômage en cas de refus d’une proposition d’emploi, et leur suppression lors d’un troisième refus. La persistance d’un taux de chômage supérieur à 10% continue de mettre en doute l’efficacité globale de ce système, et l’action d’hommes politiques apôtres de la flexibilité du marché du travail a permis l’assouplissement de certaines dispositions du code du travail afin d’inciter les entreprises à l’embauche - notamment des jeunes, dont le taux de chômage frôle les 23%. Cependant, la lourdeur persistante des charges patronales est le plus souvent montrée du doigt et accusée de désinciter les entreprises à l’embauche.

La lutte contre la pauvreté et l’exclusion fait également partie des priorités du système social français, et, dans ce but, plusieurs allocations ont été créées telles que le Revenu Minimum d’Insertion (RMI) mis en place en 1988 et calculé au prorata du nombre d’enfants à charge. Le nombre de ses bénéficiaires a plus que triplé en 15 ans, et n’a pas réellement permis d’endiguer le phénomène d’exclusion sociale qui n’a fait que se renforcer depuis les vingt dernières années.

Face aux faiblesses du système, d’aucuns ont proposé la création d’une allocation universelle qui serait versée à tous les citoyens quelque soit leur statut familial ou professionnel, et assurerait à tous un minimum permettant d’assurer leur subsistance et une certaine intégration à la sphère économique - à défaut de la sphère professionnelle - de la société. Cette allocation remplacerait certaines aides telles que le RMI, l’Allocation d’Insertion, les Allocations familiales, etc. ; les fonds auparavant alloués à ces dernières permettant d’assurer son financement. Ses partisans soulignent également le fait qu’elle libérerait les individus de l’obligation professionnelle et permettrait à ceux qui le souhaitent de s’épanouir dans d’autres domaines sociaux, artistiques, humanitaires… entraînant ainsi une revalorisation des activités non lucratives. Inconditionnelle, elle permettrait également une réduction de la bureaucratie chargée de vérifier les dossiers des demandeurs et de gérer les différentes demandes, et favoriserait ainsi une réduction drastique des coûts administratifs globaux du système social. Cependant, ce dispositif a été vivement critiqué : tout d’abord car son coût serait énorme et qu’il serait inefficace et illogique de verser cette allocation à des personnes ayant des revenus élevés. De plus, il pourrait désinciter certains à rechercher activement un emploi et promouvoir une certaine forme d’assistanat à vie. Sa mise en place effective induirait dans tous les cas un changement de la logique du système, en mettant en place une allocation non plus conditionnelle et soumise à certains critères sociaux ou professionnels, mais basée uniquement sur le critère de la nationalité.

Les défis posés par les changements démographiques et sociaux

Le Samu social de Paris, un dispositif essentiel dans la lutte contre l’exclusion

Le système social français doit également faire face à un grand défi : l’arrivée à l’âge de la retraire de la génération du "baby boom" née après la Seconde Guerre Mondiale, alors même que le nombre des actifs n’a cessé de baisser, entraînant une réduction drastique des ressources nécessaires au financement des retraites. De façon plus globale, le vieillissement de la population, induisant une augmentation du nombre de bénéficiaires et une baisse du nombre de cotisants, remet en cause la viabilité du système. De nombreuses propositions de réformes - souvent avortées - ont été envisagées, et le recours à l’épargne privée en vue de compléter les pensions reçues par l’Etat, encouragé. Cependant, malgré les blocages et la peur de certains de voir leurs avantages acquis être remis en cause (notamment les bénéficiaires de régimes spéciaux), une réforme radicale du système semble inévitable aujourd’hui, au-delà des " réformettes " adoptées ça et là.

Face à la baisse du taux de natalité, l’Etat français a également mis en place un système d’aides et d’incitations afin d’enrayer cette tendance et assurer de façon satisfaisante le renouvellement des générations. Des mesures d’incitation à la maternité ont alors été adoptées, incluant notamment le versement d’allocations diverses ou encore permettant aux jeunes mères de concilier vie familiale et vie professionnelle [9]. De façon générale, les aides versées dépendent des revenus de chaque foyer et du nombre d’enfants, et sont essentiellement constituées des Allocations familiales, pièce maîtresse de ce dispositif d’aide avant tout destiné à réduire les inégalités entre les familles.

Des dispositifs spécifiques ont également vu le jour, notamment afin d’aider les personnes assurant seules l’éducation de leur enfant [10].

Le " trou de la sécu ", ou la remise en cause du système d’assurance maladie

En France, le système d’assurance maladie est essentiellement géré par l’Etat au travers de la Sécurité Sociale, dont le coût de fonctionnement représente le poste budgétaire le plus important du système d’aide sociale, avec un budget de 183 milliards d’euros en 2004 [11]. Son fonctionnement est basé sur le principe de la mutualisation du risque : les cotisations versées par chaque travailleur lui donne ensuite droit de recevoir des soins en cas de maladie. Elle est secondée dans son action par divers organismes publics (caisses nationales d’assurance maladie) ou privés (mutuelles, organisations professionnelles) assurant certaines catégories de travailleurs. Ces derniers ont notamment pour rôle de compléter les dépenses non prises en charge par le système d’assurance maladie public. Dans le but de promouvoir une plus grande égalité dans l’accès aux soins, la Couverture Maladie Universelle (CMU) a été adoptée en l’an 2000 et offre à tous les citoyens Français, quelque soit leur situation socioprofessionnelle et qu’ils aient cotisé ou non, la prise en charge de leurs soins médicaux par la Sécurité Sociale. Outre son coût très lourd, l’efficacité de se dispositif est freiné par le refus de certains médecins de prendre en charge des patients relevant de ce système, étant donné le manque à gagner que cela représente pour eux. De façon générale, les bases mêmes de ce système font l’objet de lourdes remises en causes : étant donné le vieillissement de la population et l’explosion générale des dépenses de santé à laquelle on a assisté au cours des dernières décennies, l’assurance maladie a affiché un déficit de près de 13,5 milliards d’euros en 2005.

Face à l’aide sociale, favoriser l’action sociale et les réseaux de solidarité privés ?

Face aux critiques de certains dispositifs d’aide évoqués précédemment, de nombreuses voix se sont déclarées en faveur d’une revalorisation de l’action sociale qui, loin de se borner à indemniser à posteriori, s’attaquerait aux causes mêmes des problèmes sociaux. Dans ce sens, l’Etat français a, au cours des dernières années, délégué de façon croissant certaines missions d’action sociale à des organismes ou associations privées qui, en amont, tentent de s’attaquer aux causes structurelles de la pauvreté ou de la délinquance. Cela s’est notamment traduit par la mise en place de formations gratuites, de campagnes de sensibilisation à la violence et au racisme, ou encore par la création d’emplois coopératifs et par l’organisation d’activités sportives et culturelles diverses. Il existe ainsi en France de nombreux centres socioculturels et associations qui complètent et vont même parfois jusqu’à suppléer l’Etat dans ses fonctions sociales. L’une d’entre elle, le Samu social, joue un rôle clé dans l’aide d’urgence aux sans-abris, particulièrement lors des périodes de grand froid ou de canicule.

Face à la mondialisation, l’impératif de réformes profondes

Face au nouveau contexte international et aux changements socio-économiques et démographiques s’étant opérés au sein même de la société française, l’Etat-providence français créé dans un contexte de plein emploi et de forte natalité se révèle inadapté aux nouvelles données nationales et internationales. Pour faire face à l’arrivée massive des enfants du "baby boom" à l’âge de la retraite et pour répondre aux exigences de compétitivité imposées par la mondialisation, la majorité des pays européens incluant entre autres le Royaume-Uni, la Suède, et l’Allemagne, ont massivement réformé leur système social en vue de l’adapter au contexte actuel. En France, il semble cependant que tout projet se heurte à de fortes résistances de groupes souvent animés par la peur de perdre certains avantages acquis et d’ouvrir la voie à un capitalisme "sauvage" oublieux des exigences de solidarité et de justice sociale. D’aucuns évoquent également que l’Etat-providence est une source essentielle du lien social et du sentiment d’appartenance à une communauté, en ce qu’il crée et institutionnalise des mécanismes de solidarité entre l’ensemble des citoyens Français. Cependant, les déficits énormes affichés par les organismes sociaux et notamment la Sécurité sociale, la persistance du chômage qui entraîne une insuffisance structurelle des cotisations et donc des recettes, et l’explosion générale des dépenses sociales - bien supérieures à la croissance-, imposent une réforme sans tarder. Au-delà du changement de contexte évoqué, d’autres aspects de ce “modèle” sont également l’objet de vives critiques. La plus importante concerne l’existence de différents régimes de bénéficiaires au sein même du système, à l’origine de traitements différenciés entre les salariés du privé et du public, et qui est à la source de nombreuses inégalités de traitement et d’avantages acquis fortement décriés. Cependant, la réforme de ces régimes " spéciaux " se heurte à des oppositions très fortes des salariés du public. Certains dispositifs d’aide ont également été violemment critiqués, notamment le versement de revenus sociaux tels que le RMI encouragerait l’oisiveté et dont le cumul rendrait parfois inintéressant financièrement toute reprise d’activité aboutissant à la suppression des aides, enfermant son bénéficiaire dans une "trappe à pauvreté" et à la dépendance [12]. On en arrive donc à un point où les dispositifs même d’aide seraient responsables du maintien, et même de la création de nouvelles formes de pauvretés et d’assistanat.

De nombreux organismes sociaux et certaines tendances politiques de droite plaident pour l’adoption d’un système basé sur le recours à des assurances privées, alors que, de façon générale, la gauche tend à nuancer la noirceur du tableau en invoquant la centralité et le nécessaire maintien des services sociaux publics, même si leur coût est élevé. Toute proposition concrète de réforme fait donc l’objet de vifs débats et il existe à ce sujet de profondes dissensions non seulement entre les différentes forces politiques, mains également au sein des organisations syndicales et patronales ainsi qu’au cœur même du réseau associatif. Certains proposent de réduire le montant global des prestations versées, de limiter le remboursement des soins, de créer de nouveaux impôts, de mener des campagnes de sensibilisation et de prévention pour diminuer le recours aux soins... alors que d’autres appellent de leurs vœux un assouplissement du code du travail et la création de dispositifs juridiques incitant à l’embauche. Au-delà de ces dissensions parfois insurmontables, un accord a minima devra cependant être adopté, et un certain courage politique au sein de la sphère dirigeante française retrouvé.

Au travers d’un dispositif d’aide adapté et d’instruments variés, l’Etat-providence français s’est efforcé de promouvoir un modèle de solidarité visant à réduire les inégalités sociales les plus criantes. Cependant, face aux évolutions internes et externes, il semblerait nécessaire, non pas de s’en faire le fossoyeur, mais bien davantage de repenser les modalités et l’organisation d’un dispositif d’aide inadapté au contexte socio-économique actuel. Cela exigera cependant une certaine évolution des mentalités et le refus ferme de certains politiques de céder à certains corporatismes fermement enracinés. Toute réforme pose cependant le problème d’une certaine remise en cause de la notion de service public et de certains droits fondamentaux figurant notamment dans le préambule de la constitution française de 1946 et intégrés ensuite à celle de 1958. Néanmoins, la France demeure un des pays où les dépenses de protection sociale sont parmi les plus élevées, absorbant près de 30% du PIB. S’ajoute à cela l’explosion du nombre de bénéficiaires de transferts sociaux ayant provoqué une véritable explosion de la dette publique, qui s’élève aujourd’hui à 66% du PIB et contribue à grever la compétitivité actuelle et future du pays.

La France doit donc se mettre au diapason des autres pays européens qui ont tous entrepris une modernisation de leurs systèmes sociaux, tout en gardant à l’esprit qu’il n’y a pas de recette miracle applicable à tout pays, et que chaque nation doit mettre en place une réforme adaptée à la culture nationale et aux mentalités sous peine que la greffe prenne mal - ou soit même rejetée. Il faut enfin souligner que l’idée de "crise de l’Etat-providence", fréquemment évoquée aujourd’hui par les médias français, est loin d’être nouvelle : ce dernier avait déjà été décrié et déclaré en "crise" dès les années 50, accusé alors de produire une augmentation de l’inflation, et ce jusqu’aux années 70 et 80 où on lui reprocha ensuite ses coûts administratifs exorbitants et sa gestion inefficace des problèmes sociaux. Au-delà de ces discours alarmistes, il faut donc dépassionner le débat et trouver les solutions les plus pertinentes en adoptant une logique de réforme graduelle permettant de concilier au mieux exigences de compétitivité économique au niveau international, et impératifs de justice sociale au niveau interne. Cette réforme devra également s’accompagner de politiques favorisant en parallèle la compétitivité du pays, notamment en apportant un soutien plus conséquent au secteur de la recherche-développement et de l’enseignement supérieur - ceci permettant également d’enrayer le phénomène de fuite de cerveaux qui affecte durement la France-, ainsi que de l’adoption de mesures facilitant l’investissement et la création d’entreprise. La réforme réalisée par les pays nordiques (Suède, Finlande, et Danemark), qui ont réussi à réformer leur système en se recentrant sur des activités de hautes technologies et en investissant massivement dans le secteur éducatif et de la recherche, prouve que toute réforme ne se réalise pas aux dépens du social, et qu’il est possible de combiner compétitivité et flexibilité avec le maintien d’un haut niveau de protection sociale.

Sources

1. Esping-Andersen, Gosta, Les trois mondes de l’Etat-providence. Essai sur le capitalisme moderne, 1990.

2. Holcman, Robert, Chômage et chômeurs, Paris, Ed. de l’Ecole nationale de la santé publique, 2003.

3. Merrien, François-Xavier (dir), L’Etat social : un perspective internationale, A. Colin, 2005.

4. Rosanvallon, Pierre, La nouvelle question sociale : repenser l’Etat-providence, Seuil, 1998.

Notes

[1Esping-Andersen, Gosta, Les trois mondes de l’Etat-providence, Paris, PUF, 1999.

[2" Toute personne, en tant que membre de la société, a droit à la sécurité sociale ; elle est fondée à obtenir la satisfaction des droits économiques, sociaux et culturels indispensables à sa dignité et au libre développement de sa personnalité, grâce à l’effort national et à la coopération internationale, compte tenu de l’organisation et des ressources de chaque pays. ", Art 22, Déclaration universelle des Droits de l’Homme de 1948, et ratifiée par la France durant la même année.

[3Chiffres prévisionnels figurant dans la loi de finance de 2006.

[4Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques. Créé en 1946, il dépend du Ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

[5Les cotisations sociales incluent la CSG ainsi que les charges salariales et patronales.

[6Financé à la fois par les cotisations des employeurs et des salariés, il est géré de façon paritaire par des organisations syndicales de salariés et par le patronat. Ce dispositif est vivement critiqué aujourd’hui et accusé, de par l’augmentation des charges patronales qu’il entraîne, d’induire des fortes désincitations à l’embauche.

[7Agence Nationale Pour l’Emploi. Créée en 1967, elle vise à accompagner et à orienter chaque demandeur d’emploi dans sa recherche, et permet de ne pas limiter le système de lutte contre le chômage à la seule indemnisation financière. Cependant, le monopole de cette institution a récemment été remis en cause par la loi Borloo dite de cohésion sociale votée en 2005, qui prévoit notamment la création de plusieurs centaines de " maisons de l’emploi " devant aider plus activement les chômeurs à retrouver un emploi.

[8Un des principaux gestionnaires de ce système, l’Unedic, affiche un déficit annuel de 3,192 milliards d’euros en 2005, et un déficit cumulé de 13,452 milliards d’euros.

[9On peut notamment citer l’Allocation parentale d’éducation (APE), destinée à combler le manque à gagner lié à toute cessation d’activité à la suite de la naissance d’un enfant jusqu’à ses trois ans, l’Aide à la famille pour l’emploi d’une assistante maternelle agréée (AFEAMA), ou encore l’Allocation de garde d’enfant à domicile.

[10C’est dans ce sens qu’a été créée l’Allocation de Parent Isolé (API)

[11Les autres postes les plus importants sont le dispositif d’aide au chômage (58 milliards d’euros en 2003), l’aide aux familles (59 milliards en 2004), les emplois aidés (16 milliards d’euros en 2003), et les aides distribuées par les départements (18 milliards en 2004).

[12La création du Revenu Minimum d’Activité en 2003 permet cependant de réduire ces effets pervers.


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