N° 23, octobre 2007

Iran : après plus de 20 ans de sanctions, quelle influence sur l’économie ?


Amélie Neuve-Eglise


Redevenu d’actualité avec la crise du nucléaire iranien et le vote de nouvelles résolutions du Conseil de Sécurité qu’elle a entraîné, le débat concernant l’adoption de sanctions économiques pour atteindre des objectifs de politique étrangère demeure ouvert, alors que l’efficacité d’un tel dispositif est de plus en plus discutée. Pourtant, de l’Irak à Cuba et de la Libye à l’Iran, l’adoption de sanctions visant à étouffer l’économie de pays qui, pour des motifs idéologico-politiques, sont mis au ban de la communauté internationale est devenue une pratique courante utilisée par les Etats-Unis et par le Conseil de Sécurité des Nations Unies. [1]

Décembre 2006. Le Conseil de Sécurité vote à l’unanimité un premier dispositif de sanctions contre l’Iran

Du gel des avoirs iraniens à l’interdiction de vendre des avions aux compagnies aériennes iraniennes, des sanctions économiques, commerciales, militaires et touchant également le domaine du transfert de technologies ont été imposées à l’Iran depuis les débuts de la Révolution de 1979. Plus de vingt ans après l’adoption des premiers dispositifs de sanctions, ces derniers ont-ils eu les effets escomptés ? Quel a été leur influence réelle sur l’économie iranienne ?

Historique des sanctions

Si la majorité des sanctions a été imposée dans le sillage de l’avènement de la République Islamique d’Iran, des mesures de rétorsion contre l’Iran avaient déjà été adoptées par les Etats-Unis en réponse à la décision du premier ministre iranien de l’époque Mohammad Mossadegh de nationaliser l’industrie pétrolière nationale en 1951. [2] Cependant, après l’opération Ajax orchestrée par les Etats-Unis qui l’écarta du pouvoir, ces dernières demeurèrent sans suite mais marquèrent un précédent dans les relations bilatérales de ces deux pays.

L’événement majeur ayant déclenché l’adoption d’un ensemble de sanctions économiques appliqué de façon durable fut la prise d’otages réalisée au sein de l’Ambassade américaine en Iran par un groupe d’étudiants "musulmans partisans de la ligne de l’imam [Khomeyni]" (daneshdjûyân-e mosalmân-e peyro khatt-e emâm) le 4 novembre 1979. [3] Cette "crise des otages", qui dura près de 444 jours, entraîna le gel de près de [4] milliards d’avoirs iraniens incluant notamment de nombreux dépôts bancaires et de l’or. Le système de sanctions fut renforcé avec le déclenchement de la guerre Iran-Irak ainsi qu’à la suite de l’implication supposée de l’Iran - au travers du Hezbollah - dans les attentats suicides de 1983 au Liban. [5]

En 1984, des dispositions interdisant aux institutions financières internationales l’octroi de tout prêt à l’Iran furent votées par le Congrès américain. Toute vente d’arme ou envoi d’aide internationale sous quelque forme que ce soit furent également proscrits. Ces mesures visaient avant tout à empêcher le développement et la modernisation du secteur pétrolier et à ainsi étouffer progressivement l’économie du pays. Elles furent suivies en 1987 par l’interdiction d’importer tout bien ou service iranien au sein du territoire américain.

En Iran, malgré certains discours affirmant une volonté de mettre fin à cette escalade de sanctions, la présidence de Rafsandjânî (1989-1997) s’est traduite par un renforcement des sanctions avec notamment, en avril 1995, la mise en place par l’administration Clinton d’un embargo proscrivant toute transaction financière ou commerciale entre les Etats-Unis et l’Iran. Une nouvelle étape fut atteinte en 1996 avec la ratification par le Congrès américain de l’Iran and Lybia Sanctions Act of 1996 (ILSA), allant jusqu’à menacer tout pays tiers investissant plus de 20 millions de dollars en Iran dans certains domaines stratégiques tels que le pétrole, de diverses mesures de rétorsion à caractère commercial et financier. [6] Les deux mandats effectués par le président Khâtamî (1997-2001 ; 2001-2005), marqués par une volonté d’ouverture et un désir de réduire les tensions opposant les deux pays, n’empêcha pas pour autant un nouveau vote du Congrès en faveur de l’ILSA. [7]

Les futurs pays membres d’une éventuelle zone de libre-échange fondée sous l’égide de l’Economic Cooperation Organization (ECO)

Outre l’économie, d’autres sanctions touchant notamment les domaines scientifique et académique ont été mises en place : en 2004, le Département du Trésor américain a adopté une disposition visant à empêcher la publication d’articles et écrits à caractère scientifique en provenance d’Iran, soulignant par la même occasion que tout scientifique américain coopérant avec des scientifiques iraniens s’exposait à des poursuites. Des mesures touchant le secteur aérien ont également été mises en place par les Etats-Unis, interdisant notamment aux grands constructeurs aéronautiques mondiaux de vendre tout avion ou pièces de rechange à des compagnies aériennes iraniennes.

Une intensification des sanctions suite à la crise du nucléaire

En 2003, l’Iran révéla officiellement l’existence de son programme d’enrichissement de l’uranium présenté comme poursuivant des objectifs civils, tout en invitant l’Agence Internationale de l’Energie Atomique (AIEA) à visiter la centrifugeuse de Natanz. Arguant que ces activités avaient en réalité une portée militaire, les Etats-Unis décidèrent de soumettre le cas au Conseil de Sécurité de l’ONU. Entre temps, en novembre 2004, l’Iran parvint à signer un accord avec la France, l’Allemagne et l’Angleterre l’engageant à suspendre de façon temporaire son programme.

L’élection d’Ahmadînejâd en 2005 entraîna un nouveau durcissement de la position iranienne. De nouvelles mesures de rétorsion touchant l’économie iranienne furent alors adoptées non plus seulement par les Etats-Unis, mais également par le Conseil de Sécurité des Nations Unies, conférant à ces dernières une portée bien plus large. En septembre 2006, le gouvernement américain adopta une nouvelle série de mesures destinées à empêcher les banques américaines d’effectuer toute transaction - même par l’intermédiaire d’une autre institution - avec leurs consœurs iraniennes. La banque iranienne Sâderât fut également inscrite sur la liste noire des organisations internationales soupçonnées de financer les mouvements qualifiés par les Etats-Unis de "terroristes". [8] Ces mesures se sont accompagnées de diverses pressions exercées sur les pays de l’Union européenne afin qu’ils adoptent des dispositions similaires.

En outre, face aux doutes de l’AIEA concernant la suspension effective de son programme nucléaire telle qu’elle était stipulée dans l’accord irano-européen de novembre 2004, le dossier fut soumis au Conseil de Sécurité qui, en mai 2006, adopta une résolution sommant l’Iran de mettre fin à ses activités d’enrichissement de l’uranium d’ici la fin du mois d’août de cette même année. Devant le refus affiché par l’Iran, le Conseil de Sécurité adopta en décembre 2006 un ensemble de sanctions prévoyant notamment le gel des avoirs des sociétés iraniennes associées aux recherches nucléaires ainsi que des ventes de matériel ou de technologies liés aux activités d’enrichissement. [9] Suite au maintien de la position iranienne, ce dispositif fut renforcé en mars 2007 avec l’adoption de la résolution 1747.

L’objectif de l’autosuffisance et le développement des liens avec les pays du "sud"

Les sanctions appliquées dès les premières années de la Révolution islamique ont renforcé la volonté de l’Iran d’atteindre l’autosuffisance économique, synonyme d’indépendance vis-à-vis des puissances étrangères. Malgré des obstacles conséquents - les huit années de guerre contre l’Irak, le doublement de la population en l’espace d’une génération -, l’Iran est parvenu à développer certains secteurs d’activité tels que l’industrie pétrochimique, l’automobile, ainsi que les technologies de l’information et de la communication, tout en demeurant cependant loin d’atteindre l’intégralité des buts fixés : l’Iran reste un gros importateur de produits alimentaires et son économie n’a pu se maintenir que grâce au flux constant des revenus du pétrole, qui représentent la première source de richesse du pays.

Malgré les efforts faits pour dynamiser l’économie (vagues de privatisations, réformes juridiques et fiscales…), la présence d’un vaste secteur public peu productif ainsi que la politique de subventions à outrance appliquée dans de nombreux secteurs - notamment industriel et pétrolier - empêche l’économie iranienne de connaître une croissance réellement dynamique et saine.

Les compagnies aériennes iraniennes ont été au cœur des dispositifs de sanctions imposés par les Etats-Unis

En outre, les sanctions n’on pas empêché l’Iran de maintenir - et même parfois d’augmenter - le volume de ses échanges avec l’extérieur, notamment ses exportations de produits "traditionnels" liés à l’artisanat tels que les tapis et les céramiques, ou encore alimentaires tels que le safran et les pistaches. Le pays a également mis en place de nombreux partenariats économiques et techniques avec l’Inde, la Chine, la Corée du Nord, le Venezuela et la Syrie, et a considérablement développé ses échanges avec des pays frontaliers comme la Turquie ou le Pakistan. Ces efforts ont été de pair avec l’ébauche de divers projets commerciaux intrazone, notamment au travers de la fondation de l’Organisation Economique de Coopération (Economic Cooperation Organization, ou ECO) en 1985 qui prévoit à terme la création d’une zone de libre échange entre l’Iran, le Pakistan, la Turquie, l’Afghanistan et l’Asie centrale.

En outre, même si le système de sanctions a fortement limité le volume des investissements directs à l’étranger (IDE) dans le pays, ils ne sont pas pour autant restés inexistants : à titre d’exemple, à la fin des années 1990 et au début des années 2000, plusieurs accords dans le domaine de l’exploitation du pétrole ont été conclus avec des firmes étrangères. De plus, la libéralisation par le gouvernement iranien, au début des années 2000, des règles touchant aux investissements étrangers a entraîné une augmentation de ces derniers dans les domaines pétrolier, gazier, automobile, pétrochimique et alimentaire mais également dans le secteur des télécoms, du bâtiment et de l’électronique. [10] Les Allemands, Norvégiens, Français, Sud-coréens ainsi que les Chinois comptent parmi les plus gros investisseurs locaux. Il faut également mentionner que l’augmentation continue du prix du pétrole depuis les deux dernières décennies a permis de compenser en partie un éventuel manque à gagner lié à une plus faible progression du taux d’investissement étranger interne. Enfin, une partie des flux financiers générés par la diaspora iranienne à l’étranger - et notamment dans les pays du Golfe Persique dont Dubaï - vient également alimenter l’économie iranienne. Depuis le début de la crise du nucléaire, la majorité des pays s’est donc limitée à ne pas vendre à l’Iran des produits ou technologies pouvant servir à des fins de recherche nucléaire, tout en maintenant les échanges et projets d’investissements dans les autres secteurs de l’économie. [11] Enfin, la tendance des Etats-Unis à adopter des sanctions de façon unilatérale pour ne consulter les pays tiers que dans un second temps à fortement limité la cohésion et l’efficacité du dispositif, chaque pays adoptant ensuite sa propre politique en choisissant de n’appliquer que certaines sanctions de façon plus ou moins stricte et suivie.

Des effets politiques et économiques limités

Même si toute évaluation précise de l’effet des sanctions sur l’économie dans son ensemble s’avère difficile, les différentes études réalisées sur ce sujet s’accordent à dire que les sanctions ne portant pas sur l’industrie pétrolière n’ont eu aucun effet notoire sur l’économie iranienne. La conclusion est différente concernant cette dernière. On peut ainsi supposer qu’en l’absence de sanctions, de nombreuses compagnies étrangères et notamment américaines auraient investi en Iran, améliorant ainsi la compétitivité de ce secteur et notamment ses capacités d’extraction et de raffinage. Cependant, l’archaïsme du secteur pétrolier est également lié aux propres régulations internes iraniennes qui interdisent aux compagnies étrangères la mise en place de projets indépendants dans ce domaine ou de participer dans les accords de partage de la production. On peut donc difficilement déterminer de façon unilatérale les causes de cette modernisation inachevée. Il semblerait également que le vote de nouvelles sanctions par le Conseil de sécurité en 2006 ait renforcé l’attentisme du secteur privé iranien, aboutissant au gel de nombreux projets d’investissements.

Outre leurs effets économiques incertains, force est de constater que ces mesures n’ont pas atteint leurs objectifs politiques et diplomatiques : la ligne politique iranienne est restée la même, et les activités d’enrichissement de l’uranium se sont poursuivies sans discontinuer.

La prolifération nucléaire au début du troisième millénaire

De plus, certaines sanctions, notamment celles interdisant aux grands constructeurs aéronautiques mondiaux de vendre tout appareil ou pièce de rechange en Iran, ont été également fortement critiquées par certaines ONG internationales. [12] Elles ont en effet contraint les Iraniens à utiliser des avions en mauvais état et de troisième main, entraînant plusieurs crashs aériens dramatiques au cours de ces dernières années. Malgré les protestations d’organismes tels que l’Organisation de l’Aviation Civile Internationale qui a notamment dénoncé la mise en danger de la vie de milliers de civils que de telles mesures impliquent et le manque de considération des Etats-Unis pour les règles de la sécurité aérienne internationale, ces derniers ne semblent pas prêts à abandonner leur politique de fermeté.

Un durcissement de la position des pays de l’Union européenne

Si, face à l’ensemble des sanctions adoptées par les Etats-Unis durant les années 1980 et 1990, l’Europe avait eu tendance à adopter une position de neutralité et de modération allant parfois jusqu’à la critique ouverte, l’ensemble des pays de l’UE - et notamment la France, comme l’ont démontré les dernières déclarations de Nicolas Sarkozy - semble désormais être en faveur d’une plus grande fermeté vis-à-vis de l’Iran.12 En outre, suite à la décision des banques NSBC et du Crédit suisse de mettre fin à toute transaction financière avec l’Iran et face aux pressions américaines, d’autres banques européennes ont récemment exprimé leur souhait de limiter ou même de stopper leurs opérations financières avec ce pays. Plus récemment, la France a même menacé l’Iran de sanctions "substantielles" au Conseil de sécurité s’il persistait à refuser de suspendre ses activités nucléaires dites sensibles, tout en se prononçant favorable à l’adoption d’une troisième résolution de sanctions, dans le prolongement de la résolution 1747.

L’adoption de sanctions strictes contre l’Iran par les pays européens semble néanmoins difficilement envisageable, étant donné la densité des liens commerciaux qui les unissent et l’importance des investissements réalisés sur place. Ainsi, de 36% en 2000, la part des importations en provenance d’Europe sur le marché iranien est passée de 41,7% en 2005 et frôle actuellement les 50%. Si l’adoption de sanctions par les pays de l’UE handicaperait durablement l’économie iranienne [13], elle porterait également un fort préjudice aux fournisseurs européens eux-mêmes. [14] En outre, en tant que quatrième producteur mondial de pétrole, une baisse de ses exportations de brut en représailles au vote d’éventuelles sanctions futures pourrait se traduire par une nouvelle envolée du prix du baril nuisible à la conjoncture économique mondiale.

Malgré cela, l’adoption d’une troisième résolution de sanctions demeure actuellement à l’étude, alors même que l’ambassadeur de l’Iran auprès de l’AIEA, ’Alî Asghar Soltânîeh, a récemment déclaré que les activités d’enrichissement de l’uranium se poursuivaient sans interruption et que le président Ahmadînejâd a annoncé le 2 septembre 2007 que l’Iran avait atteint le cap de plus de 3000 centrifugeuses en état de fonctionnement - seuil symbolique qui permettrait d’enrichir en un peu moins d’un an assez d’uranium pour parvenir à fabriquer une bombe atomique.

On ne peut donc conclure qu’à un indiscutable échec politique et diplomatique du système de sanctions mis en place contre l’Iran. Si elles n’ont pas porté de coup fatal à l’économie, les sanctions ont cependant indéniablement aggravé certains problèmes structurels et ont retardé la modernisation de l’industrie pétrolière, tout en pénalisant davantage la population iranienne que les élites politiques. Elles ont également incité l’Iran à tisser des liens avec d’autres partenaires commerciaux et financiers qui lui ont permis de ne pas rester totalement à l’écart des échanges commerciaux mondiaux et de bénéficier de certains transferts de technologies, notamment en provenance des pays asiatiques. Cependant, le pays demeure relativement isolé sur le plan international et l’omniprésence du secteur pétrolier fragilise une économie grevée par une inflation endémique et un taux de chômage élevé, et dont la croissance est étroitement liée à l’évolution du prix du baril.

Si le futur des sanctions demeure étroitement lié à l’évolution du dossier nucléaire, il semble également clair qu’aucune sanction ni menace d’attaque militaire ne pourra contraindre l’Iran à abandonner ses activités d’enrichissement. Il faut également rappeler que depuis la mise en œuvre du Traité de Non-prolifération nucléaire de 1970, quatre pays - Israël, l’Inde, le Pakistan et la Corée du Nord - ont acquis l’arme nucléaire. Les trois derniers furent d’ailleurs soumis à d’importantes sanctions de la part des Etats-Unis avant que, devant le fait accompli, ils n’entrent dans le club des puissances nucléaires. Ces précédents soulignent donc que les sanctions économiques n’ont jamais empêché la prolifération ; les pressions des puissances occidentales n’ayant souvent réussi qu’à retarder l’aboutissement d’activités d’enrichissement débouchant tôt ou tard sur l’acquisition de la bombe. Dans un monde globalisé et aux frontières poreuses, les sanctions n’ont donc que peu d’effet à court et à long terme, surtout en l’absence d’un consensus international pour ce qui touche à leur application. En outre, suite aux scandales et aux drames civils causés par les embargos contre l’Irak de Saddam Hussein, il semble peu probable que l’adoption d’un système de sanctions très strict pénalisant avant tout les populations civiles soit facilement accepté par la société civile internationale.

Enfin, en mars dernier, le rapport officiel du directeur de l’AIEA Mohammad Al-Baradei a validé la position iranienne en confirmant les visées strictement civiles des activités d’enrichissement, tout en soulignant, à l’inverse des pays évoqués précédemment, la volonté constante de l’Iran de poursuivre ses activités sous l’égide et en négociation avec l’AIEA, malgré la présence de crises ponctuelles.

Bibliographie

- Barzin, Nader, L’Iran nucléaire, Paris, L’Harmattan, 2005.

- Coville, Thierry, L’économie de l’Iran islamique : entre ordre et désordres, Paris, Budapest, Torino, L’Harmattan, 2002.

- Coville, Thierry, "Une économie en crise" in Questions Internationales, Mai-Juin 2007, No. 25.

- Delpech, Thérèse, L’Iran, la bombe et la démission des nations, Paris, Autrement, 2006.

- Hufbauer, Gary C., Schott, Jeffrey J., Elliott, Kimberly A., Economic Sanctions Reconsidered : History and Current Policy, Washington : Institute for International Economics, 1998.

Notes

[1Dans ce dernier cas, les projets de résolution visant à la mise en place de sanctions sont souvent élaborés à l’issue de pressions exercées par l’administration américaine.

[2L’industrie pétrolière était jusque-là aux mains de l’Anglo-Iranian Oil Company (AIOC), qui assurait la mainmise des Anglais sur les ressources pétrolières iraniennes.

[3Cette prise d’otages avait notamment été motivée par une volonté de manifester un soutien à l’Imam Khomeyni, ainsi qu’à la suite de l’indignation soulevée par le départ du Shâh aux Etats-Unis afin de soigner son cancer, alors que certains groupes souhaitaient qu’il reste en Iran pour y être jugé.

[4Plusieurs pays européens et non européens comme le Japon ont également récemment exprimé leur souhait de limiter leurs échanges commerciaux avec l’Iran.

[5Ces attentats causèrent la mort de 241 marines et 58 militaires français et entraînèrent l’inscription de l’Iran sur la liste noire américaine des pays soutenant le terrorisme.

[6Egalement surnommée Loi d’Amato, cette disposition s’applique à toutes les entreprises nationales ou étrangères disposant d’une filiale sur le territoire américain. En cas de non-respect de cette loi, la société contrevenante s’expose à se voir refuser des possibilités de crédit par les banques américaines, ou à l’impossibilité de commercialiser ses biens au sein du marché américain.

[7Le gouvernement Khâtamî avait tout de même réussi à obtenir un certain allègement des sanctions, notamment concernant l’exportation du caviar et des tapis iraniens, ou encore l’importation de médicaments et d’équipements médicaux.

[8La banque iranienne Sâderât a notamment été accusée par les Etats-Unis de financer des groupes tels que le Hezbollah ou le Hamas.

[9Au travers de l’adoption à l’unanimité de la Résolution 1737 du Conseil de Sécurité.

[10Selon l’agence de presse Payvand, les investissements étrangers en Iran effectués de 1993 à 2007 s’élèvent à 24,3 milliards de dollars.

[11Plusieurs pays auraient également contribué à aider l’Iran dans le domaine du nucléaire, notamment la Corée du Nord.

[12Ces mesures ont même parfois entraîné la confiscation de moteurs envoyés à l’étranger pour réparation.

[13Même si, à long terme, l’Iran pourrait notamment importer ces produits de Chine si cette dernière ne ratifie pas un éventuel nouveau dispositif de sanctions.

[14Des pays européens tels que l’Allemagne, la France ou l’Italie figurent parmi les dix premiers pays exportateurs de marchandises en direction de l’Iran. La mise en place de sanctions commerciales strictes obligerait l’Europe à réduire considérablement ses échanges commerciaux avec l’Iran. En outre, les mesures prises dans le domaine bancaire ont contribué à nuire à l’activité de nombreuses entreprises européennes en Iran, ces dernières ne trouvant plus en leur banque le relais financier indispensable à la réalisation de leurs transactions financières et de leurs investissements sur place.


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1 Message

  • Bonjour,

    Tout ce que je voudrais dire, c’est que l’Iran tienne bon. Que le "Printemps arabe" ne donne pas l’occasion aux grandes puissances d’intervenir et de détruire ce pays. Et surtout, qu’ils enrichissent l’uranium ! De quel droit les uns et pas les autres ? De quel droit Israël et pas l’Iran ? Vivement leur bombe atomique, ils serons alors traités d’égal à égal. Je n’aime pas ces pays qui se donnent la liberté de punir les autres pour les briser

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